当前位置: 首页 > 鲈乡审判 > 调研报告
【调研报告】关于吴江民办学校作为被执行人案件的调研报告
作者:王坚  发布时间:2012-08-14 13:28:47 打印 字号: | |

       随着国家科教兴国战略的逐步深入推进,我国民办教育事业也得到了蓬勃的发展。近年来,吴江市的民办教育也得到了快速的发展。但是由于种种原因,与民办学校有关的纠纷也逐渐增多,特别是涉民办学校而进入诉讼、执行等司法程序的案件逐年增多。这些案件往往争议标的大,涉及范围广,影响了学校的正常教学生活秩序,也影响到社会整体的和谐稳定。为了更好的处理此类案件,促进我国民办教育事业的健康发展,有必要对吴江市民办学校作为被执行人的案件进行认真分析和总结。

 

       一、案件总体情况及主要特点

 

       从2009年1月至今,吴江市人民法院共受理民办学校涉诉案件9件,其中劳动争议类纠纷5件,健康权类纠纷3件,合同类纠纷1件。最后进入强制执行程序的案件有5件,为戴某等三人分别与吴江市流动儿童少年友谊学校北厍教育点劳动合同纠纷三个案件;闫某与吴江市流动儿童少年友谊学校盛泽第一教育点健康权纠纷案件;黄某与吴江市汾湖镇芦墟民工子弟学校道路交通事故人身损害赔偿纠纷案件。这些案件大体上可分为两大类:一类是劳动争议类案件,占到60%的比例,一类是健康权纠纷类案件,占到40%的比例。当然,有一起案件属于道路交通事故类案件,与一般健康权侵权类案件有所不同。但总的来说,都是因民办学校侵权而作为被执行人的执行案件。这些案件虽然最终都得到了执结,但是因为这些作为被执行人的民办学校都存在着受教育对象多为外来务工人员子女,开办人为个人,资金少、规模小,各项管理制度不规范,多数因不符合条件未经教育行政管理部门批准许可办学而非法开办等主要特点而使得执行过程变得困难重重。

 

       二、案件主要困难及应注意的问题

 

       1、涉案民办学校作为被执行主体在法律上存在执行障碍

       按照法律规定,被执行人一般是根据作为执行依据的人民法院已经生效的判决书、调解书、裁定书或者劳动仲裁委员会已经生效的仲裁裁决书、具有强制执行效力的债权文书等确定的承担法律责任的当事人。而许多涉案民办学校虽然经判决或者仲裁最终确定,由学校向申请执行人承担给付责任或者赔偿责任,但在实际执行工作中,就会发现这些被执行人即民办学校往往存在执行障碍。这些民办学校虽然在法律性质上登记为法人,属于独立的民事主体,按照法律规定应当独立承担民事责任,但仅仅是在民政部门取得“民办非企业单位”的登记,而事实上因不符合办学条件而未经教育行政主管部门批准或之后未经审验合格,从而未取得办学许可,实际上属于非法办学,属于教育行政主管部门取缔的范围。这样,我们执行法院就不得不面临着一方面应坚持法人独立原则,针对法律上成立的民办学校这一被执行主体执行,另一方面,因这些非法学校不符合办学条件和标准,财产等各方面难以得到有效执行而需要进一步执行涉案民办学校开办人但又欠缺相应法律依据的两难境地。例如,吴江市人民法院受理的“吴江市流动儿童少年友谊学校北厍教育点”三件案件就属于这种情况。《中华人民共和国民办教育促进法》对开办民办学校应具备的条件作出了严格的规定。2007年1月1日实行的《苏州市合格外来工子弟学校标准(试行)》也对开办外来工子弟学校的标准作出了要求。根据这些要求,吴江市辖区范围内仅有包括“吴江市汾湖经济开发区黎里友谊小学”在内的4所学校合格,依法取得了办学许可,而“友谊小学”在黎里的教育点经审验合格,属合法办学。涉案的“吴江市流动儿童少年友谊学校北厍教育点”因审验不合格,未取得在北厍设立教育点的权利,从而属于非法办学,被列入取缔的范围。后在执行过程中,经实际调查,发现“北厍教育点”条件相当简陋,开办人为自然人,缺乏相应的可供执行的财产,从而使案件执行陷入困境。

       2、作为被执行人的民办学校可供执行的财产薄弱,难以承担法律责任

       法人的财产是法人作为民事主体承担法律责任的保障。但作为“民办非企业单位”的民办学校法人却往往因为财产薄弱而难以承担相应的法律责任。由于法律对开办民办学校的准入条件规定的过于原则,导致实践操作中设立民办学校往往门槛过低,缺乏相应的财产保障。《中华人民共和国民办教育促进法》第九条规定:“举办民办学校的社会组织,应当具有法人资格。举办民办学校的个人,应当具有政治权利和完全民事行为能力。民办学校应当具备法人条件。”第十二条规定,申请筹设民办学校,举办者应当向审批机关提交的材料包括申办报告和举办者的姓名、住址或者名称、地址,以及资产来源、资金数额及有效证明文件,并载明产权。第十四条也规定,申请正式设立民办学校的,举办者应当提供的材料有筹设批准书、筹设情况报告、学校章程、首届学校理事会、董事会或者其他决策机构组成人员名单,学校资产的有效证明文件,校长、教师、财会人员的资格证明文件。这些规定只是原则规定了设立民办学校应当提交有效的资产证明文件,但并未具体设定开办某一类型的民办学校应具备的资产具体数额,导致实践中设立民办学校资本过低,市场风险太大。实际上,因为我国公办教育资源和民办教育资源的严重不均衡,民办教育处于较为落后的地位。在吴江地区,所开办的民办学校多是针对外来务工子女的学前教育和小学教育问题而开办。由于外来务工人员大都是农村居民,本身属于社会弱势群体,经济能力差,无力承担高昂的子女教育费用,他们只能选择民办学校。而民办学校开办者受市场利益驱动,往往选择将开办学校成本降至最低。例如,吴江市人民法院受理的几起执行案件所涉及的被执行人“吴江市流动儿童少年友谊学校北厍教育点”,登记的开办资金只有3万元,没有正规的校舍,教学场所为租赁当地一废弃的厂房,设施设备极其简陋,没有什么可供执行的财产,为案件的顺利执行埋下了隐患。又如黄涛与吴江市汾湖镇芦墟民工子弟学校道路交通事故人身损害赔偿纠纷一案,判决除保险公司在交强险范围内赔偿申请人黄某122000元外,吴江市汾湖镇芦墟民工子弟学校应赔偿申请人黄某各项损失共计121229.80元。但被执行人吴江市汾湖镇芦墟民工子弟学校开办资金仅有50万元,学校校舍为租赁村委会原芦北小学的场所和校舍,现也几乎没有可供执行的财产。幸亏该学校所有的肇事车辆在保险公司有第三责任险商业险理赔款98559.39元,法院对该笔理赔款予以提取,余款19330.41元,以双方当事人达成和解协议,学校再赔偿16000元,其余3330.41元申请人自愿放弃而结束。如果该学校没有为肇事车辆在保险公司投保第三者责任险,则这个案件巨大的执行标的将使得执行工作变得相当困难。即使采取强制执行措施,也会面临巨大的社会风险。例如,学校法定代表人外逃,造成学校教师、职工恐慌和学校财务困难,更加剧了学生及其家长的恐慌,影响到广大学生的受教育权利以及正常的教学生活秩序,也给社会稳定带来了很大的隐患。

       3、民办学校法制意识淡薄,管理制度不健全,也增加了纠纷,加剧了案件执行难度

       从实际情况来看,民办学校多为自然人开办的以外来务工人员子女的学前教育和小学教育为主要业务范围的教育机构。他们开办的学校,区别于以社会公共事业为目标的公办学校,直接以盈利为目的。因此,民办学校在运营过程中处处考虑尽量降低运营成本和市场风险,违反国家规定减少正常投入,甚至违法操作,缺乏管理,不作为、乱作为,直接加剧了纠纷发生的风险。例如,吴江市流动儿童少年友谊学校北厍教育点涉及的三件案件均为该学校与聘请的教师职工之间的劳动合同纠纷。该学校考虑到业务范围为学前教育和小学教育,学生均为外来务工人员子女,以为对他们的教育教学目标可以降低水平,照顾好小孩,只要不会发生大的事故就达到了目的,所以在市场上招聘的教师都是不具备教师资格的人员,工资以当地最低工资标准计算,且不签订书面劳动合同,也不为教师职工缴纳社会保险等福利待遇,不同意女性教师产假申请,如果女性教师休了产假后就予以辞退,且不予经济补偿等等。这些做法严重侵犯了劳动者的合法权益,以致诉讼产生。在闫某与吴江市流动儿童少年友谊学校盛泽第一教育点健康权纠纷一案中,该学校教学设施教学楼阳台不符合国家有关标准,以至学生闫某摔伤,后讼争至法院。在实践中,因民办学校校舍安全、设施设备、食品卫生不符合规定以及交通工具报废、拼装或者超载运输等问题导致的纠纷层出不穷。另外,由于民办学校的财务制度、综合管理制度等制度不健全,民办学校涉及的经济纠纷也不少。这些纠纷在诉讼后进入执行阶段往往是困难重重。

 

       三、防范民办学校涉诉、涉执的建议和对策

 

       百年大计,教育为本。为切实贯彻科教兴国的战略,促进民办教育事业的健康发展,有必要从以下几个方面作出改进:

       1、进一步完善和具体化民办学校的市场准入标准

       我国《民办教育促进法》规定了民办学校大体分为两类:以实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育为内容的民办学校和以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训为内容的民办学校,但只对这两种民办学校的筹设和正式设立等准入条件规定了统一的原则标准,而未针对两种民办学校的区别分别规定各自相应的详细准入标准。上文已经阐述过,法律法规只笼统地说了开办者应当提供开办资产的有效证明文件,而未具体规定开办哪一类学校必须具备的资产具体数额,以及相应的资产过户手续。因为依据民法原理,民办学校一旦经注册登记成功,就具备了独立的法人资格,就应当以自己的财产独立对外承担民事责任。从这种意义上说,必须将学校法人的财产和学校开办人的财产相区分。否则的话,开办者钻法律的空子,以极低的开办资金取得办学许可,或者未将投资的其他资产过户于学校法人,就会导致学校法人本身的责任财产范围减少,增加了市场风险。比如规定,开展学前教育的学校,开办资金不得低于50万元,开展小学教育的学校,开办资金不得低于100万元,开展学历教育、自学考试助学及其他文化教育的学校,开办资金不得低于200万元,开展职业技能培训的学校,开办资金不得低于300万元等等。具体规定和数额可以再调查研究,但分别情形具体规定无疑是正确的。之外,还应对开办民办学校的其它包括硬件和软件方面的条件,如场地、校舍、师资、环境等方面规定出具体可操作性强的标准。2006年12月,《苏州市外来工子弟学校合格标准(试行)》对当地外来工子弟学校在教育行政管理部门审批前就办学条件、师资队伍、管理质量几方面分别量化了评估分值,并据此作为奖励、扶持、迁址、取缔等不同政策的依据。这一政策很富有科学性,具体操作性强,可考虑参考、推广。

       2、进一步加强对民办学校的监督管理

       民办学校虽然和公办学校法律地位平等,同属我国开展教育事业的教育机构主体,但它毕竟不像公办学校那样直接以社会公共利益为目标,而是以市场盈利为直接目标。这样,在教育这一社会公共事业面前民办学校就天然的带有某种不足,从而有必要对其实施严格的监督和管理。不但要从场地、校舍、环境、师资等硬件方面加强监督管理,对其现状和改进定期评估,而且要从规章制度、教学管理、文化氛围、学风校风等软件方面不断评估改进,坚强管理。进一步增强民办学校的法制意识和社会责任意识。严格监督学校在教师职工工资薪金、社会保险、休息休假等福利待遇方面的法律政策执行力度。建立健全民办学校严格的财务管理制度,每个学校都要从学校财产中按一定比例增设教育风险基金和事故风险基金,以应对日益增加的不确定事故给学校带来的风险和隐患。还要进一步尊重学校的自主办学权利,特别是尊重学校决策机构的决策权,但同时必须加强对学校决策执行机构的监督和管理,特别是加强对学校法定代表人或者负责人的监督管理。

       3、进一步加强我国城镇化科学发展的水平,进一步增强教育和社会保障等社会事业的城乡一体化发展

       从根本上说,民办学校所表现出来的种种问题是我国城乡二元结构失衡以及城镇化快速推进过程中社会事业严重滞后和不均衡所导致的。法律困境只是表象,经济社会是否健康发展才是根本原因。因此,必须真正解决农民工在融入城市生活过程中所遇到的种种困难,使他们和市民享有各方面平等的权利,使他们的子女也能够平等地享受到良好的教育资源,真正实现民办教育和公办教育实质上的平等。只有这样,才能真正看到民办教育的春天。

 

来源:吴江法院
责任编辑:研究室