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【调研报告】小额联保贷款制度研究
作者:洪永洋  发布时间:2012-08-14 13:40:52 打印 字号: | |

       苏州是传统的鱼米之乡,在市场经济推动下,苏州地区的发展也逐步向产业化、品牌化的方向发展,逐渐创立了阳澄湖大闸蟹、太湖鱼虾等全国乃至世界知名的农业品牌。在吴江地区,水产养殖户、农户的经济养殖业也逐渐成为地区发展的重要新生力量。在养殖业及农业的发展过程中,小企业主或者农户普遍存在融资困难的问题,在一定程度上成为养殖业向纵深发展的掣肘。在我国经济改革和发展过程中,资金缺口较大,由于体制的原因,银行和资本市场需要承担巨大的国有企业的资金需求,无暇顾及农户和小企业的融资问题。而且金融机构实行严格的金融风险控制制度,在没有大宗机器设备或者土地、房产等不动产的情况下,小企业主或农户难以通过抵押担保的方式得到银行贷款。同时,小企业主未来发展难以预期的现状也导致其很难通过资本市场获得直接融资,而自筹资金或者通过民间借贷的方式获得资金对农户来说,需要承担较重的利息负担,存在更大的金融风险。

       小额联保贷款制度的诞生,为农户和小企业主的发展带来了契机。联保作为连带保证担保的一种,目前主要是依据2004年银监会发布的《农村信用合作社农户联保贷款指引》(以下简称《指引》),对农户联保贷款予以规范。《指引》中规定:农户联保贷款是指社区居民依照本指引组成联保小组,贷款人对联保小组成员发放的、并由联保小组成员相互承担连带保证责任的贷款。因此,联保可以理解为数个保证人,为了担保债务人履行债务,而共同向债权人作出的承担保证责任的制度。它从制度创新方面探索一种新型的授信模式,不单纯依赖抵押物,而是通过充分调动借款人在贷款申报和贷款管理过程中的主观能动性,利用借款人现有的可利用资源(私人信息资源、关系资源等),增强借款人的还款约束力,从一定程度上解决小企业主融资难的问题。

 

       一、小额联保贷款制度的缘起和发展

 

       从古至今,普通民众、小农工商业主为了满足生活、生产需要,通过小额借贷筹集资金是非常普遍的现象。根据文字记载,早在周朝的时候就存在借贷活动,“债台高筑”说的是周赧王借债无力偿还,走到高台上逃避债主的故事。秦汉统一中国以后,国内外贸易都得到快速发展,借贷行为也随之更加普遍。这一时期的放贷者不仅仅是商人、贵族和官员,而且出现了专门以从事放债牟利的“子钱家”。到唐朝时期,金融信贷业迅速发展,这归因于唐朝经济的空前繁盛。当时长安有东西两市,市上聚集着各种商店,其中还有波斯商人开设的。这些商铺兼营存款和放款、兑换等业务,形成中国初期的金融市场。自唐朝之后,历经数百年,虽然有所发展,但很缓慢,没有明显的变革。建国之后,我国小额贷款活动兴起于一些国际援助项目,如1981年国际农业发展基金在内蒙古开展了北方草原与畜牧发展项目,但小额贷款形式仅被作为国际援助机构扶贫项目的组成部分或特殊的资金使用方式,项目的活动地域和覆盖面窄,影响也有限。1994年,在孟加拉乡村银行和福特基金会的资金和技术支持,中国社会科学院农村发展研究所开始进行小额联保信贷的试点。社科院首先在河北易县成立扶贫社,1994 年5 月开始向农户贷款,到2001年12月末,贷款余额已经达到956万元。参加扶贫社的农户数上升到了6860户。2005 年,在中国人民银行的主导下,进行了小额贷款公司的试点,银监会也出台政策放宽了农村金融机构的准入门槛,鼓励各方力量成立村镇银行,支持三农建设,掀开了中国小额贷款事业发展的新历程。目前,小额贷款已经发展成为了一个可盈利的产业,众多的金融机构、小额贷款公司开始关注小额贷款业务。

 

       二、小额联保贷款制度的主要特点

 

       在吴江市范围内实行小额联保贷款制度的金融或准金融机构主要是中国邮政储蓄银行及部分小额贷款公司,小额联保贷款制度以弱势群体为服务对象,通过向农户和小企业主等提供金额较小的贷款,并由几个借款人之间建立联保小组,各自为他人提供等额担保,在一人未能按约还款时,联保小组的其他成员在限额范围内承担连带担保责任。本文主要以吴江市邮政储蓄银行为调研对象,探索小额联保贷款制度的利弊及在今后的推广过程中需要进一步完善的制度和法律方面的问题。

       吴江市邮政储蓄银行自2008年5月起开始探索实施小额联保贷款制度,至2011年6月31日止,累计发放小额贷款人民币78638.3万元,大大促进了当地农户养殖业及小企业的发展,提高了民众的生活水平。小额联保贷款制度主要有以下特点:

       1、简便易行。传统金融机构发放贷款,需要借款人提供抵押担保或者符合规定的保证担保。从抵押担保来看,《担保法》和《物权法》规定土地所有权不得抵押,耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权除法定情形外不得抵押,故农村经营户可用于抵押的不动产极为有限。至于动产抵押,从事种植业、养殖业的农村经营户也鲜有大型的机器设备、交通工具或其他动产,故其也无法通过动产抵押的方式获得融资。金融机构对保证担保的方式要求颇为严格,需要有专业的担保公司提供担保,或者由资金实力雄厚的企业提供担保,而对于农户而言,上述两种担保方式都不具可行性。小额联保贷款制度的推出,因其不需要提供额外的担保,仅需几个农户之间组成一个联保小组,对各自的借款承担连带保证责任,即可以获得一定数额的资金支持。其操作简便易行,符合吴江地区农户及小企业主的现实状况,得到了吴江地区农户养殖户和小企业主的欢迎和支持。

       2、贷款迅速。当借款人之间达成了联保小组协议后,在邮政储蓄银行以借款人名义开设账户。银行通过查询人行征信系统审核借款申请人的信用情况,符合规定的借款人可以与邮政储蓄银行之间签订借款合同,并在7个工作日内获得相应数额的贷款。其审批环节少,手续简单,故借款人可以迅速得到贷款。小额联保贷款制度能够有效的缓解借款人的融资问题,为农户及小企业的发展解决燃眉之急。

       3、监管有力。小额联保贷款系信用贷款,与传统的不动产抵押贷款及由专业担保公司提供担保的贷款相比,小额联保贷款的风险较大。如何减少贷款风险,需要贷款机关对各借款人的贷款使用情况、经营情况等有一定的了解,在发现存在风险时,能够及时对借款人提出相应的还款要求,或者要求借款人提供其他的担保,这需要贷款机关投入相当的人力和物力来实现对贷款的监管。邮政储蓄银行在吴江各乡镇均有营业网点,各营业网点对当地的经营户有一定的接触和了解,能够对农户面临的经营环境和社会环境有准确地了解与把握。邮政储蓄银行通过各网点对贷款客户进行借款的能力的评估分析,让信贷员亲临客户从业场所,现场完成实地调查,以降低贷款的风险。由于小额贷款的借款人往往不具备信贷经验,不能很好地评估自身的债务负担能力。在他们获得贷款之后,要对他们的贷款使用情况进行适时的监管,监督贷款的资金流向,确保借款人的还款能力。同时,由于联保小组之间特殊的联保关系,任何一成员未妥善使用贷款都有可能导致其他成员承担相应的保证责任,联保小组成员从自身利益考虑,也会在成员之间形成一定的相互监督及制约机制。

       4、操作灵活。小额贷款期限以月为单位。普通小额贷款产品的期限最短为1个月,最长为12个月。联保贷款协议有效期为2年,贷款申请日与到期日必须在联保协议有效期内。小额贷款提供三种还款方式,即:(一)一次性还本付息法,即到期一次性偿还贷款本息,仅适用于贷款期限3个月(含)以内的商户小额贷款或4个月(含)以内的农户小额贷款;(二)等额本息还款法,即贷款期限内每月以相等的金额偿还贷款本息;(三)阶段性等额本息还款法,即贷款宽限期内只偿还贷款利息,超过宽限期后按照等额本息还款法偿还贷款。对于商户小额贷款,贷款宽限期最长为 4 个月;对于农户小额贷款,贷款宽限期最长为 10 个月。根据农业生产周期或资金周转情况,在最长宽限期内合理确定当地贷款最长宽限期。借款人可以根据养殖周期和经营周期等不同的经营状况,选择符合自身发展需要的还款方式。自2008年6月至2010年12月止,吴江邮政储蓄银行发放的小额贷款中,95%以上的小额贷款借款人均能按约履行还款义务。

       5、借贷双赢。小额贷款的利率低于民间借贷的水平,但高于商业银行公司信贷的水平。从贷款银行方面来看,银行获得了较一般贷款更高的利润;从借款人方面来看,农户和小企业主通常通过贷款能够实现较高的资本回报率,所以他们更看重贷款的可获得性和及时性,在合理的贷款额度范围内,借款人可以承担一个相对较高的利率负担。小额联保贷款制度为借款人的发展赢得了宝贵的资金,同时贷款人也从中获利,是谓双赢。

 

       三、小额联保贷款制度的发展态势分析

 

表一:江苏省吴江市邮政储蓄银行小额联保贷款运行情况

年度

贷款金额(万元)

贷款人次

还款金额(万元)

按约还款率

2008.6-2008.12

4875

598

702.17

100%

2009.1-2009.12

35591.8

4758

19343.27

99.27%

2010.1-2010.12

26875.9

2573

36197.29

95.76%

2011.1-2011.6

11295.6

490

8418.83

97.89%

      

       从上述列表中可以看出,在推广小额联保贷款制度之初,由于联保贷款的简易、迅速和便捷,该制度得到了吴江市范围内的养殖户和小企业主的热捧。但在联保贷款实施一段时间之后,由于制度操作过程中出现了一些人为的和不可防范的因素,使联保贷款制度未能如当初设想的继续稳定发展,而是在短短的3年内贷款数额急剧下降,到现如今联保贷款制度面临逐步退出贷款制度舞台的境地。与之相对应的是吴江市人民法院受理小额联保贷款纠纷的案件也呈逐年增多趋势,自2009年4月3日民事第二审判庭(商事审判庭)受理第一起邮政储蓄银行起诉借款人及担保人的金融借款合同纠纷以来,2009年度民二庭审理邮政银行金融借款纠纷案件17件,2010年度审理150件,2011年至6月20日止审理53件,累计受理邮政储蓄银行金融借款纠纷案件220件。2010年度审理邮政储蓄银行案件数量之所以大幅增加,主要原因在于2009年发放的贷款陆续到期,因各种原因而未能按期还款的影响已经反映到司法层面,并陆续影响到2011年度的金融案件受理情况。

 

       四、小额联保贷款制度在操作中存在的弊端

 

       小额联保贷款制度为农户及小企业主的融资提供了新的渠道,无需提供其他担保即可迅速获得贷款,应当具有较好的前景,并占据较大的金融市场份额。但在吴江市范围内推广的三年中,该制度并未取得预想的效果。究其原因主要是在操作过程中未能掌握联保贷款制度的特性和要求,具体体现在以下几个方面:

       1、联保小组成员之间的关系不紧密

       根据《指引》的规定,联保小组应有不少于5个成员,贷款人与联保小组签订借款合同,向每一个成员发放等额贷款。这就意味着同时存在数个借款合同,联保小组的每一位成员都是借款人,每一份借款合同都有联保小组的其他成员共同承担保证责任。故联保小组的组成及相互制约应以成员之间有足够的信任为前提,并且要求每个成员对其他成员贷款的使用及还款能力等要有一定的了解,这样才能降低承担担保责任的风险。

       但在审理该类案件的过程中我们发现,并非每一个联保小组都如想象中紧密,各成员之间也并非如想象中熟稔,甚至于有部分联保小组成员彼此并不相识,更谈不上对其他成员的经济状况和经营情况有足够的了解。联保小组的建立纯粹是信贷员一手操办,只为了满足指引对人数要求的规定即仓促达成联保小组。这种现象的存在,一方面是由于成员之间对担保这一法律概念和相应的权利义务没有足够的认知,另一方面是银行信贷员为了扩展贷款业务,机械成立联保小组。但这些不规范的做法彻底瓦解了联保贷款的基础,联保小组成员之间没有了监督机制,联保的作用从何而来。这样的联保使担保人对借款的保证流于形式,担保权利的实现也无稳定根基。

       2、借款人对合同的审核能力欠缺,法律意识薄弱

       小额联保贷款的客户是农户及小企业主,他们往往处于事业发展的初期,经济能力有限,而且缺少向金融机构贷款的经验。在面对银行提供的各类格式条款时,他们缺少相应的合同审核能力,对法律概念和术语的理解也较为欠缺,在其意识中产生只要签字即可获得贷款的简单想法。往往在银行工作人员告知其需签署的地方后,不仔细阅读合同的具体内容就轻易签字纳印,更不会追问在签订合同之后享有的权利和应当承担的义务。当发生纠纷诉至法院后,他们才纷纷辩解并未仔细阅读合同的内容,认为只要自己按期还款即可,他人不还款与其无关。

       按照《中华人民共和国合同法》第三十九条的规定:采用格式条款订立合同的,提供格式条款的一方应当遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务,并采取合理的方式提请对方注意免除或者限制其责任的条款,按照对方的要求,对该条款予以说明。邮政储蓄银行在向借款人提供相应格式合同时,有义务向借款人提醒注意签订合同后需承担法律义务,以及违约后需承担的相应责任。而在小额联保贷款制度推行之初,鲜有人在做此类工作,这也是造成小额贷款纠纷案件数量猛增的重要原因。

       3、存在多人贷款一人使用的情形

       小额联保贷款制度在实践操作中,要求的资金流转模式是借款人在吴江市邮政储蓄银行申请开设账户,银行审核后将贷款直接发放到该账户中。但在案件的审理过程中,我们发现存在操纵借款的情况。小额联保贷款制度对贷款金额有严格的限制,对于有一定的产业的借款人,贷款额度为10万元,若仅系普通养殖户,则贷款额度为5万。而现实中,往往存在贷款数额无法满足借款人的资金需求的情况。故他们说服亲属朋友与其组成联保小组,以一联保小组4人为例,该联保小组约定每人可以向邮政储蓄银行申请贷款5万元,故合计可申请贷款20万元。经银行审核后向每位联保小组成员发放贷款5万元,但该5万元仅从其他小组成员的账户上过账,立即被需要资金的人员取走使用。这种操作模式引发的纠纷在我院民二庭受理的案件中占20%左右。由于贷款由一人使用,导致贷款风险增加,一旦贷款实际使用人的经济状况发生恶化,就会引发4起金融借款纠纷案件。而被诉的借款人往往以并非借款实际使用人为由,拒绝承担还款责任。在我院受理的此类纠纷中,曾有一企业主,由于其银行信誉较差,在其它银行无法通过正当渠道获得贷款,即联合20人组成5个联保小组,通过这种方式向邮政储蓄银行贷款100万元,后由于无力还款,导致纠纷诉至法院,后经法院多方沟通,并将该实际使用人追加为被告,查封了其宅基地使用权,最后通过调解方式结案。

       4、部分当事人下落不明,在当地造成不良影响

       小额联保贷款制度的简便易行,使农户或小企业主能轻易获得贷款用于扩大产业规模,投资新的领域。但由于此类借款人没有贷款经验,缺少基本的还款意识,存在部分借款人在获得贷款后轻易消费或投资,产生无法按期还款的风险。部分借款人在获得贷款后,即携带款项到外地投资或者打工,银行无法对其实施监管。这类不按期还款的借款人在当地产生恶劣的影响,使部分原本按期还款的借款人产生拖欠还款的消极情绪,认为外出后银行对其无计可施,可以逃避还款责任。在联保小组内部,由于部分借款人的外出,银行要求其他成员承担保证责任,而各成员间相互推诿,反目成仇,给当地原本良好的社会环境带来消极影响,成为当地不和谐的社会因素。

       5、保证追偿问题尚待法律进一步明确

       法院在审理借款人下落不明或者无还款能力的案件中,往往采取调解方式,组织银行与其他联保小组成员之间达成分期付款协议,尽量化解担保人的担保压力。但是在某一担保人履行保证责任之后,是否可以向其他联保小组成员追偿,或者仅能向借款人追偿,联保小组成员之间承担保证责任的比例如何确立,此类法律问题需要通过立法进一步明确,以保障联保小组成员的合法权益。

 

       五、完善小额联保贷款制度的几点建议

 

       1、对联保小组成员资格予以严格审核

       联保小组的组成要充分发挥借款人的主观能动性,通过其自身的人脉关系,由其自主选择联保小组成员。在其通过自身能力无法组建联保小组的情况下,银行可以通过推荐的方式,在其社区或村委会选择愿意组成联保小组的人员,并通过组织参观、走访,了解他人的经济情况,在各方自愿的情况下达成联保小组协议,并且告知应当行使相互监督的权利,以保证在联保期间内,各成员能按期履行还款义务。针对有部分借款人得到借款后即到外地打工的情况,银行在审核借款人资格时,应当以借款人在吴江地区有一定的产业,从事正常的经营活动为要件,并且没有不良借款(包括银行贷款的不良记录及民间高利贷借款的情况)。放贷后,要利用邮政储蓄银行网点遍布吴江各地区的优势,不间断的对借款人、联保小组成员的经营情况、贷款的使用情况等进行追踪调查,做好贷后的检查工作,更要防范多人贷款为一人使用的巨大贷款风险。

       2、加强对贷款发放人员的业务培训和法律培训,提高信贷人员的综合素质。

       首先,通过对贷款发放人员进行业务培训,树立贷款安全、效益观念,把贷款的安全性与效益性视为银行信贷工作的生命线,并将贷款安全放在首位。在放贷的过程中,信贷人员要对借款人、联保小组成员从严审查,不能盲目放贷。其次,银行的信贷人员需认真系统学习《担保法》及其司法解释,以及合同法等相关的法律法规,熟悉与担保有关的法律知识。再次,银行应当在内部制定贷款发放操作规程及责任追究方面的相关制度,督促信贷人员在贷款发放的过程中,认真细致的审核借款人及联保小组成员的身份信息,杜绝他人代签或冒签等情况的发生。

       3、银行对当前适用的借款合同、小额联保贷款合同文本进行清理、检查,对合同中需借款人特别注意的义务条款通过显著的方式记载,必要时在合同条款后附对部分法律术语和金融术语的通常解释。另外,对合同中遗漏的事项或不明确的条款加以补充、修改和完善。合同文本的内容应当充分体现公平原则,并且明确具体、合法合理。考虑到借款人并非法律和金融的专业人士,应当尽可能使用简明易懂的词汇。在签订合同时,要对合同相对方详尽的解释相关的法律问题和金融问题,告知不按期还款可能导致的法律后果、联保小组成员需承担的连带保证责任等等。

       4、通过庭审观摩等方式进行普法教育,对小额联保贷款制度涉及的法律问题及金融问题进行宣传。两年多来,通过吴江法院对邮政储蓄银行金融借款案件审理过程中的法律解释,以及生效判决的执行,吴江地区的民众对小额联保贷款制度的特性有了一定的法律了解,并且在其他合同的签署过程中也注意对合同主文的阅读,可以说对吴江地区法制的发展有一定的积极作用。但也由于近年来审理执行此类案件数量巨大,使农户对小额联保贷款制度产生了一定的畏惧情绪,在今后推广该制度过程中需做相应的宣传工作。

 

       六、结语

 

       从理论上分析,小额联保贷款制度可以对社会小企业和农业、养殖业的发展起到推动作用,但制度的实现需要操作人员在实践过程中切实地遵守,并且在实践中不断完善,尽量避免人为的因素造成制度的无法推行。随着吴江地区水产养殖业及小企业的发展,需要对小额联保贷款制度进一步完善、细化,增强可操作性,为吴江地区水产养殖业及小企业提供更加稳定、完善的金融环境。

来源:吴江法院
责任编辑:研究室