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论破产重整公权参与之维度
作者:钮晓丰 张勇  发布时间:2012-10-31 15:12:49 打印 字号: | |

[摘要]理论上,破产重整应该是人民法院主导的司法程序。现实上,公权对破产重整的介入很大程度上已使破产重整沦为地方党委政府维护经济社会稳定的利器,这一定程度上弱化了破产重整的司法属性。公权参与破产重整具有现实必要性和可行性,但也带来了效果的有效性与失灵性并存。避免公权参与破产重整的失灵性须逐步实现公权参与破产重整的有限性和规范性,这是促进我国公权参与破产重整有序化和法治化的必然选择。

[关键词]破产重整  公权  法治  市场化 

 

       由于企业破产所带来的一系列不稳定因素,无论是地方党委还是地方政府都会对其给予相当的关注。新破产法确立了破产重整制度。在《破产法》实施以后,重整这一概念被地方政府非常热衷地使用,很多重整案件都有地方政府的影子。1〕破产重整本身所具有的整合社会资源、维护社会稳定等制度优势,使得地方党委政府不由自主地参与到破产重整过程中来,俨然已经成为我国当前破产重整实践的一种时尚。地方党委政府的作用体现在破产重整前、中、后每个环节,构成了我国企业破产重整的显著特征。公权参与破产重整的实践广泛存在,而对这一现象的实证理性分析并不多见。探讨公权参与破产重整的效果、现实、基础等相关问题,不仅对于回归和塑造破产重整的司法属性,加强和完善破产重整制度具有重大意义,而且对于推动依法治国战略、建设法治政府具有现实意义。

 

       一、效果:公权参与破产重整的有效性与失灵性

 

       近年来,我国司法实践中涌现出了大量的破产重整案例。截至2010年5月31日,全国共有142家公司进入重整程序,包括上市公司26家,非上市公司116家。2〕直到如今,各地破产重整实践依然很活跃。值得注意的是,几乎所有破产重整案件都有公权参与的影子。公权参与促使重整成功的例子比比皆是,公权参与重整的有效性自不待言,但也并非总是完全有效。从现实效果来看,公权参与破产重整效果的有效性与失灵性并存。

       公权在被司法界誉为新《破产法》实施以来“国内最大的企业重整案”常熟科弘系列企业破产重整案中所发挥的作用非常具有典型性。2008年10月7日,科弘系列企业30名台籍高管突然全部离开常熟,中国金属集团有限公司随后向新加坡证券交易所申请暂停股票交易,之后迅速导致上千家债权人的集中诉讼。2008年10月7日当晚,常熟市委、市政府迅速召开了由书记、市长参加的紧急会议,安排部署科弘系列企业陷入困境后的有关事宜。公安部门通过更换全部企业保安,实施了对该企业全面的安保措施。与此同时,常熟市政府果断作出决策,成立了由常熟市市委书记王翔实际“亲自挂帅”的科弘系列企业破产重整协调领导小组,3〕负责科弘系列企业各项协调工作。江苏省政府还特别成立了以副省长赵克志为首的省政府处理科弘系列企业破产重整协调小组,并先后在南京举行了两次会议。随着部分管理层陆续回到岗位,加上设备完好,技术骨干基本在岗等有利因素的存在,科弘系列企业的“破产之路”逐步走上了各界预期的重整方向。党委、政府虽然没有直接介入该案破产重整,但却始终发挥着协调和支持法院依法重整的作用。常熟法院紧紧依靠党委和政府的支持与协调通过司法重整最终使得科弘系列企业获得新生。

       与此相似,在苏州市吴中区法院审理的雅新公司重整案中,苏州市、吴中区两级政府分别专门成立了由政府领导牵头、相关部门全程参与的重整专家组,多次召开分析会、协调会,研究解决重整遇到的各种难题。吴中区政府成立了由政府以及吴中经济开发区主要领导参与的重整工作领导小组,包括公安、社保、信访、外经、台办、海关、商检、国税、地税、招商、人事等各个部门。政府部门通过协调解决了企业外汇核销、欠缴员工社会保险、欠缴消防费用、出口退税、排污许可以及社会秩序维护等诸多困扰企业正常生产事项,为企业重整成功扫清了障碍。

       相形之下,公权参与破产重整失败的例子却屈指可数。据不完全统计,到目前为止只有东星航空公司破产重整一案未能获得成功。该重整案中,武汉市政府并未像前面两案中成立领导小组或专家组,其影响和作用是间接通过管理人来发挥的。武汉中院指定由武汉市法制办、市总工会、市交通委等政府部门有关人员组成的清算组担任管理人。在重整过程中,管理人与众债权人在东星航空是否具有重整价值问题上产生了严重分歧。尽管管理人角色定位与作用发挥受到理论界和实务界的诟病,尽管武汉市政府也曾一度为东星航空重整作出努力,4〕但最终东星航空公司还是未能摆脱清算的命运。东星航空公司破产失败案表明,公权参与破产重整并非总是有效的,公权参与破产重整的失灵性客观存在。在公权参与破产重整的过程中,防止失灵性促进有效性,是当前和今后一段时期内企业破产重整实践面临的重要问题。

 

       二、现实:公权参与破产重整的必要性和可行性

 

       公权参与重整的必要性主要源于当前司法权的有限性与行政权的合理扩张性。当前,破产重整本身涉及到投资人引入、职工安置、税收等方方面面的问题,法院以现有的力量尚不足以解决重整带来的所有问题。我国司法重整实践刚刚开始,破产重整涉及的多方面问题皆非法院可以单独完成,法院一味孤军作战很可能会陷入被动。离开了地方党委和政府对法院破产重整的支持与帮助恐怕破产重整很难取得成功。公权参与重整,是当前法院重整司法能力不能满足实践发展需要的客观要求。这与我国“大政府小法院”的体制架构有直接关系。理论上政府与法院的平等地位在实践中远未实际确立。法院经费源于政府财政的现实,致使法院的地位处于弱势。法院面对很多事务无法在现有体制内独立轻松完成。在具体事务上,地方政府各部门往往并无积极配合法院工作的愿望与动力。科弘系列企业破产重整中,两级涉案协调小组在涉及与工商、税务、环保等各个部门关系的处理上,充分发挥了其协调、支持、帮助法院工作的作用,为重整扫除了许多难以预料的困难与障碍。倘若没有常熟地方党委与政府的支持,常熟法院恐怕很难在短时间内(前后9个多月)完成“国内最大的企业重整案”。在司法重整实践推动下,地方党委、政府出面协调重整实践中的各种事宜显得尤为必要。

       公权参与重整可行性主要源于我国行政权效率与司法权公正的互补性以及效率与公正价值目标的内在统一性。在西方国家,行政权与司法权相互独立且相互制约。而在我国,无论是行政权还是司法权,都是源于人民且为人民利益而存在的,两者的最终目标是一致的;行政权与司法权可以相互支持与相互配合。我国公权参与重整的可行性体现于传统强势的行政管理权与日益强化的司法权之间的紧密结合。科弘系列企业重整案、雅新公司重整案等众多重整成功案例,表明当前公权参与重整具有现实可行性。倘若没有重庆市涪陵区政府的支持,重庆三中院恐怕很难创造朝华科技公司破产重整案全国破产重整最快的记录(前后仅用38天)。5〕我国破产重整成功实践,树立了党领导下的行政权与司法权密切配合从而实现效率与公正双重目标的典范,充分体现了我们社会主义国家政治制度优越性。

 

       三、基础:公权参与破产重整的合理性与合法性

 

       (一)公权参与重整具有目的合理性

       破产重整制度设计的直接目的在于实现濒危企业的复兴,但重整更加关注濒危企业在整个经济社会生活的地位与作用以及其破产清算将会给整个社会带来的影响。避免企业破产清算所带来的工人失业、群体性矛盾冲突等诸多容易引发社会震荡的一系列不利因素的产生,是重整制度的重要任务。地方党委、政府参与重整的动力很大程度上源于维护社会稳定的需要。在科弘系列企业重整案中,常熟市政府先行垫付了用于员工的工资以及企业恢复生产的费用、办公支出近1亿元,有效避免了群体事件的发生,及时排除可能引发的社会不稳定因素,从而达到了维护一方稳定的目的。在“稳定压倒一切”的大背景下,各级地方党委和政府都有着通过参与破产重整以维护社会稳定的强大动力。因此,重整制度的设计初衷与地方党委政府维稳需要不谋而合。

       (二)公权参与重整具有形式合法性

       地方党委、政府参与重整的形式有成立专门领导小组、通过组建清算组担任管理人、成立国有独资公司等。

       首先,组建清算组担任管理人,是公权参与重整的主要形式。新破产法第二十四条规定,管理人可以由有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任。可见,清算组是管理人的一种,地方党委、政府有关部门和人员参与清算组的组建符合新破产法的上述规定。司法实践中很多管理人都是由政府部门参与组建的清算组担任的。如,“五谷道场”案中由北京市房山区工业局、北京市广渠破产事务咨询服务有限公司、北京市中咨律师事务所共同组成的清算组担任管理人。再如,朝华科技公司重整案中则是由重庆市涪陵区政府、重庆海川资产清算服务有限公司、中豪律师集团(重庆)事务所共同组成清算组担任管理人。因此,新破产法管理人制度的规定,为公权介入破产重整提供了有效的法律途径。 

       其次,成立专门协调领导小组是公权参与重整的常见形式。基于破产重整的现实需要,地方党委、政府为维护一方经济社会稳定往往成立专门领导小组。除科弘系列企业、雅新公司重整案件外,还有很多重整案件出现了由地方党委、政府组织参与成立的支持帮助法院重整的领导协调小组。我国宪法确立了党对社会各项事业的领导核心地位。坚持党对法院工作的领导是法院一切工作沿着正确方向健康发展的根本保证。法院依法独立行使审判权必须坚持党的领导而不能脱离党的领导。地方党委参与破产重整,符合党对法院工作领导的原则。根据我国地方政府组织法的规定,各级地方政府具有管理本辖区经济、社会事业的职权。地方政府参与破产重整,是地方政府履行对经济社会管理职能的具体体现。因此,我国宪法、地方政府组织法的规定,为地方党委政府成立协调领导小组提供了合法依据。 

       第三,成立国有独资公司,是公权参与重整的创新形式。朝华科技公司重整案中非常特色的是,重庆市涪陵区成立了好江贸易有限公司,由该公司承债式收购资产,即在收购朝华科技公司的部分债权和剩余财产同时,重整计划中未获清偿的债务也由好江公司负担清偿。重庆市涪陵区政府的这一举措成为该案重整计划的一大亮点。地方政府对其所支配的国有资产享有出资者的权益,具有增值保值的义务。政府出资成立国有企业,再由国有企业以市场的手段收购重整企业的正负资产,既实现了国有资产增值保值,又挽救了朝华科技企业,既实现了政府“保壳”的政绩效果,又避免了不稳定因素的产生。重庆市地方党委、政府利用市场手段实现经济社会管理的重大创新,具有非常意义。成立国有独资公司参与破产重整,既符合现行法律规定又符合市场经济发展规律,对以后公权参与重整实践具有很好的借鉴意义。

 

       四、理想:公权参与破产重整的有限性和规范性

 

       公权参与重整的有效性已得到实践的证明,但公权参与重整的问题依然存在,不容回避。实践中,公权参与重整的过度性、利益性、随意性应引起足够重视,其很可能诱发侵害私权、地方保护主义、权力腐败等问题,这在很大程度上会侵害公权参与重整合理性与合法性的基础,6〕不仅会降低公权参与重整的有效性,而且会损害法治的威严与人民的期待。为了进一步规范公权参与破产重整,有效避免公权参与破产重整的失灵性,适应重整司法实践和社会主义市场经济发展的需要,应不断加强公权参与重整的法治化进程,逐步实现公权参与破产重整的有限性和规范性,进而逐步回归破产重整的司法属性。

       (一)公权参与破产重整的有限性

       首先,地方党委参与破产重整应坚持间接参与的原则。地方党委在地方经济社会事务上的领导核心地位,并不意味着地方党委可以事无巨细地渗透到重整实践的方方面面。党权对重整案件的具体介入往往会对司法的独立性与规律性造成不必要的破坏。地方党委应按照“总揽全局、协调各方”的要求,坚持间接参与破产重整有关事宜的原则。党权间接参与破产重整,不仅有利于法院破产重整沿着正确的方向发展,更有利于党对法院工作领导方式的进一步完善。

       其次,地方政府参与破产重整应以法院破产重整的需要为前提。由于破产重整程序本质上属于司法程序,法院的主导性不言而喻。因此,重整过程中应当避免行政权参与破产重整的单方主动积极性。在我国政府与法院平等地位尚未实际确立的特殊背景下,地方政府过度参与重整很可能带来破产重整中法院主导地位的弱化乃至虚化,进而严重影响破产重整的司法能力的发挥。行政权“被动”配合司法重整,有利于降低地方政府在参与破产重整过程中卷入利益纠葛的风险进而可以有效避免地方保护主义问题。

       第三,公权参与破产重整应有所为有所不为。公权不可能也不应该介入到所有的破产重整案。结合国外实践及我国国情,公权参与重整应以经济社会影响力较大、较广的大中型企业为限。从国外政府参与重整实践来看,通常参与到大型企业的重整过程。如美国政府积极参与并主导了通用和克莱斯勒两家公司的破产重整案。7〕从重整制度设计的最终价值目标来看,重整旨在通过挽救企业而增进社会整体利益。由于小型企业对于经济社会稳定的影响力并不足够大,可由市场的力量去调节,法院的司法能力亦能适应现实要求。而大中型企业,特别是一些上市公司、大型企业集团,由于其对经济社会的影响力足够大,加之当前地方法院司法能力的有限,地方党委政府有必要介入。

     (二)公权参与破产重整的规范性

       首先,公权参与破产重整意识的自觉化。各级党委、政府应逐步将帮助、配合、协调法院破产重整的行为视为自己的法定义务。政府部门法治意识淡薄,是导致法院司法能力不足的现实原因。法院司法能力不足具有现实体制性原因。在法治国家里,法院司法行为往往具有无上的权威,法院司法行为往往会得到政党、政府等组织的尊重和配合。建设社会主义法治国家,是我们党领导社会主义事业的重要目标,建设法治政府也是政府体制改革的重要方向。在破产重整实践中,各级党委、政府应以建设社会主义法治国家目标为导向,高度重视司法对法治的重要意义,充分尊重司法的独立权威,对法院破产重整需要有所作为。随着法院司法权威的真正确立,当地方政府各部门的协调帮助法院完成破产重整的行为成为其自觉行动时,破产重整将比当前容易得多、顺利得多。出台相关法律法规确立公权参与破产重整的法定义务,似乎没有现实可操作性,更多地需要各级地方政府部门法治意识的普遍化与自觉化。

       第二,公权参与破产重整方式的规范化。地方党委参与重整,应主要通过政治、组织、思想的途径加以实现,具体而言就是要在方向的把握、人事任免、路线方针的宣传等方面通过制定党内法规的形式实现对重整实践的参与,尽量避免个别领导的过问、批示等对重整案件的参与。地方政府参与重整,在逐步树立被动配合意识的同时,要以成立清算组、成立国有公司等合乎现行法律规定的方式参与破产重整,在参与破产重整中严格贯彻法治政府的具体要求。各级党委、政府应加大通过市场化手段参与破产重整的实践探索,这是新时期新形势下加强党的执政能力建设,提供政府驾驭社会主义市场经济能力的必然要求。随着管理人队伍的壮大及破产重整实践专业化程度的提高,随着社会主义市场经济体制的逐步完善,公权色彩浓厚的清算组担任管理人这一现象会越来越少,地方政府参与重整的市场化手段会越来越多。在实现这一目标的过程中,我们可以借鉴美国政府通过持有通用公司60%的股权参与破产重整的做法和经验。 

       第三,公权参与重整过程的程序化在公权参与破产重整过程中成立的专门领导小组,理应受到相应监督,以避免公权参与破产重整过程的权力腐败、保护主义等问题的产生。这就使得公权参与破产重整的法律规制成为必要。公权参与破产重整的法律规制的重要内容无疑包括程度化设计,这不仅有利实现公权参与破产重整的可操作性和公正性,而且有利于进一步实现公权参与破产重整的规范性。地方党委参与重整应逐步通过制定党内法规的形式实现。地方政府参与重整,应建立相应的监督机制,防止权力监督失范。

 

       结语

 

       当前公权参与重整的热情很大程度上取决于传统行政手段适用的惯性。从长远利益来看,地方党委、政府应遵循市场化和法治化原则逐步减少、规范对破产重整的参与。随着党执政能力的提高及执政方式的完善,政治体制改革的不断深入,公权参与重整会越来越少,越来越规范,市场化、法律化手段会越来越多的运用,破产重整的司法属性会越来越明显。



1〕 参见李曙光:《破产重整实践中出现的六大问题》,载http://www.cser.org.cn/index.php/lxg/4859-2012-03-20-06-55-04,2012年7月18日访问。

2〕 李曙光、郑志斌主编:《公司重整法律评论》(第一卷),法律出版社2010年版, 第73页。

3〕 “国内最大一起企业破产重整案台前幕后”,载《法制日报》,2009年9月16日第4版。

4〕 “东星复航无期 武汉政府表态重组要推进”,载 http://business.sohu.com/20090318/n262857908.shtml,2012年5月18日访问。

5〕 在该案中,重庆市涪陵区成立了好江公司,承债式收购朝华科技公司部分财产剥离了债务人部分债务,为朝华科技公司重整成功铺平了道路。

6〕 东星航空重整失败,很大程度上归于武汉市政府将自身的利益渗透到重整,从而使公权参与重整的目的合理性受到质疑。

7〕 参见【美】小戴维·A·斯基尔:《债务的世界——美国破产法史》,赵炳昊译,中国法制出版社2010年版,第4-5页。

来源:吴江法院
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